| 建議/提案提出者： | ;劉學(xué)軍; | 建議/提案號： | 078 | |
| 標(biāo)題： | 關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序保障農(nóng)民權(quán)益的建議 | |||
| 建議/提案內(nèi)容： |
推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的重要途徑。最近召開的中央農(nóng)村工作會議明確指出，要引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。近年來，我區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益持續(xù)提升，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力支撐。
一、基本情況
隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深化、產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高、進(jìn)城務(wù)工人員不斷增加，我區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積逐年增加，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模效益進(jìn)一步提升，農(nóng)民收入進(jìn)一步增加，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。截至2014年12月底，全區(qū)累計(jì)流轉(zhuǎn)土地面積52.98萬畝（其中今年新增3.98萬畝），占全區(qū)土地承包面積（77.83萬畝）的68.07%，涉及農(nóng)戶19.81萬戶。在轉(zhuǎn)出形式上，轉(zhuǎn)包12.01萬畝，出租19.38萬畝，互換3.55萬畝，轉(zhuǎn)讓4.82萬畝，入股13.12萬畝；在流轉(zhuǎn)去向上，流入規(guī)模經(jīng)營主體12.46萬畝，占流轉(zhuǎn)土地面積23.52%，其中專業(yè)大戶和土地合作社均超過4萬畝；簽訂書面流轉(zhuǎn)合同34.68萬畝，占流轉(zhuǎn)土地面積65.46%。
二、存在問題
雖然我區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已初具規(guī)模，但實(shí)際運(yùn)作過程中仍存在一些問題亟待關(guān)注和解決，特別是操作程序不夠規(guī)范，損害了部分農(nóng)民的合法權(quán)益。主要表現(xiàn)為：
流轉(zhuǎn)主體有錯(cuò)位。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。但在具體操作中，以村經(jīng)濟(jì)合作社代替承包方簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的不在少數(shù)。由于農(nóng)戶并非流轉(zhuǎn)主體，一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛，就缺少法律層面的支持，村組織還將承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。雖然我區(qū)向廣大農(nóng)戶提供市農(nóng)工辦2012年合同范本，但仍有35%的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)只有口頭協(xié)商，未簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，造成部分土地流轉(zhuǎn)自發(fā)、無序、隨意、分散。有的農(nóng)戶即使簽訂了合同，其內(nèi)容也過于簡單，對雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定。有的合同未經(jīng)管理機(jī)構(gòu)審查、鑒證，有不合法律規(guī)定的條款，因此一旦出現(xiàn)糾紛，則難以解決。
風(fēng)險(xiǎn)管控待健全。受資金、技術(shù)及管理水平的影響，大多數(shù)地方還未建立安全有效的風(fēng)險(xiǎn)管控程序，使部分經(jīng)營主體有空子可鉆。例如，個(gè)別投資者在當(dāng)?shù)亟?jīng)營設(shè)施農(nóng)業(yè)（如蔬菜大棚），等補(bǔ)助資金到手后，將項(xiàng)目轉(zhuǎn)到外地，繼續(xù)套取各級政府的扶持資金。有些農(nóng)業(yè)大戶在農(nóng)產(chǎn)品上市后，一夜之間抽資走人，土地流轉(zhuǎn)租金未及時(shí)、足額撥付，使群眾最基本收益受到影響。
三、對策建議
推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，必須嚴(yán)格監(jiān)管環(huán)節(jié)，完善運(yùn)行管理機(jī)制，確保農(nóng)民不失權(quán)、不失利、土地不變性。
一是抓好確權(quán)登記。加快農(nóng)村土地調(diào)查工作，摸清土地類型、權(quán)屬、位置和面積，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，做到承包地塊、合同、證書、臺帳“四相符”和“四到戶”，明確土地承包權(quán)屬，避免流轉(zhuǎn)糾紛，為農(nóng)村土地的順暢流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。對近期就要流轉(zhuǎn)的土地，可優(yōu)先進(jìn)行確權(quán)，保證流轉(zhuǎn)規(guī)范。
二是健全流轉(zhuǎn)程序。把好土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入關(guān)、協(xié)議簽訂關(guān)、風(fēng)險(xiǎn)防范關(guān)，無論是農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)、委托流轉(zhuǎn)，還是入股流轉(zhuǎn)，都要按照相應(yīng)的程序進(jìn)行；農(nóng)戶委托發(fā)包方（村級組織）流轉(zhuǎn)的，一定要農(nóng)戶遞交委托流轉(zhuǎn)申請書，未受委托的村級組織不得與經(jīng)營主體直接簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議；嚴(yán)格審查投資者資質(zhì)，建立土地租金預(yù)付制度、風(fēng)險(xiǎn)保證金制度等，有效防控各種風(fēng)險(xiǎn)。
三是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。嚴(yán)格落實(shí)土地流轉(zhuǎn)合同制和備案制，定期檢查合同履行情況。按照省下達(dá)的最新合同范本，對不簽合同或合同不規(guī)范的及時(shí)補(bǔ)簽，杜絕口頭約定流轉(zhuǎn)的做法。在合同中除了明確土地位置、面積、價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限等外，還應(yīng)對雙方的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任（包括經(jīng)營保證金）進(jìn)行明確，以利于糾紛的調(diào)處。
四是強(qiáng)化流轉(zhuǎn)管理。要健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)檔案，加強(qiáng)鎮(zhèn)（區(qū)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級信息員隊(duì)伍建設(shè)，積極履行好信息發(fā)布、合同指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)等職責(zé)。要加強(qiáng)土地矛盾糾紛調(diào)處隊(duì)伍建設(shè)，及時(shí)解決土地糾紛，維護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序和流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
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| 承辦單位： | 主辦： | 協(xié)辦： | ||
| 答復(fù)日期： | 2015-04-01 | |||
| 答復(fù)內(nèi)容： |
劉學(xué)軍代表： 您提出的“關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序保障農(nóng)民權(quán)益的建議”很好，現(xiàn)就建議提及的內(nèi)容作答復(fù)如下： 一、關(guān)于農(nóng)村承包地確權(quán)登記工作。按照中央、省、市的統(tǒng)一部署，我區(qū)加快了確權(quán)登記工作步伐，2015年全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，50%的行政村推進(jìn)試點(diǎn)工作，同時(shí)東社、西亭兩鎮(zhèn)整鎮(zhèn)推進(jìn)。按照依法規(guī)范操作，嚴(yán)格執(zhí)行政策，采用符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、農(nóng)民群眾認(rèn)可的技術(shù)方法，以現(xiàn)有承包清冊、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬，保持承包關(guān)系穩(wěn)定；充分調(diào)動農(nóng)民群眾積極性，依靠村民民主協(xié)商，自主解決矛盾糾紛；切實(shí)維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益；強(qiáng)化區(qū)鎮(zhèn)兩級責(zé)任，建立健全黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門密切協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機(jī)制，科學(xué)制定工作方案，明確時(shí)間表和路線圖，精心組織實(shí)施本地區(qū)確權(quán)登記頒證工作。目前全區(qū)的確權(quán)登記工作正按實(shí)施方案在加緊推進(jìn)中。 二、2014年農(nóng)業(yè)部為進(jìn)一步規(guī)范全國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，下發(fā)了農(nóng)明字〔2014〕20號文件。針對土地流轉(zhuǎn)中存在的片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)比例，靠行政命令下指標(biāo)、定任務(wù)、趕速度違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益等問題，進(jìn)一步明確在土地流轉(zhuǎn)中，一要始終堅(jiān)持依法自愿有償原則，不得損害農(nóng)民利益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；二要因地制宜，循序漸進(jìn)，尊重農(nóng)民意愿，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮，嚴(yán)禁以下指標(biāo)、定任務(wù)、趕速度等方式行政推動土地流轉(zhuǎn)，已下達(dá)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)考核指標(biāo)必須取消。同時(shí)進(jìn)一步明確土地流轉(zhuǎn)行為，防范土地風(fēng)險(xiǎn)，建立流轉(zhuǎn)租金預(yù)付制度和復(fù)耕保證金制度。這對我區(qū)下一步做好土地流轉(zhuǎn)工作指明了方向，并防止“非農(nóng)化、非糧化”提供了權(quán)威的制度保證。 2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）文件。省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于積極引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展的實(shí)施意見》（蘇辦發(fā)〔2015〕3號）文件。主要堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則即堅(jiān)持加快推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的原則、堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿的原則、堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的原則、堅(jiān)持改革創(chuàng)新破解發(fā)展難題的原則。 三、為規(guī)范我區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，區(qū)委農(nóng)工辦于2013年出臺文件即《南通市通州區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)操作辦法》（通農(nóng)發(fā)〔2013〕12號），此文件與《承包法》及中央最新要求完全吻合。文件中明確土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循四個(gè)基本原則：（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循“依法、自愿、有償”和平等協(xié)商原則。（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持流轉(zhuǎn)后不改變土地的所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途；流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。（3）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的流入方須有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力。（4）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，禁止借流轉(zhuǎn)之機(jī)打亂重分；必須保障農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人均不得截留、扣繳和挪用；流轉(zhuǎn)主體（主體是承包農(nóng)戶，承包農(nóng)戶自主決定是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)方式及流轉(zhuǎn)價(jià)格）、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行了明確，并明確了合同示范樣式即南通市通州區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同、南通市通州區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換合同。 四、為建立土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，我區(qū)正在積極調(diào)研，起草有關(guān)辦法。建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，對保護(hù)流出農(nóng)戶的利益、有效防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)必將起到積極作用。 五、為有效地化解土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的矛盾，我區(qū)建立健全村、鎮(zhèn)、區(qū)三級調(diào)處組織網(wǎng)絡(luò)，并積極開展工作，每年調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛1000多起，區(qū)農(nóng)村土地仲裁委員會積極發(fā)揮調(diào)解仲裁作用，每年調(diào)處、仲裁土地糾紛多起，由于仲裁委結(jié)案率、群眾滿率、調(diào)處成功率在全省均名列前茅，區(qū)仲裁委員會2012被省農(nóng)委授予先進(jìn)集體、2013年被農(nóng)業(yè)部授予先進(jìn)集體。2014年7月份，省高院就如何進(jìn)一步依法處理農(nóng)村土地承包糾紛在西亭鎮(zhèn)進(jìn)行專題調(diào)研，肯定了我區(qū)做法。 中共南通市通州區(qū)委農(nóng)村工作辦公室 2015年6月5日 |
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